El año que llega a su fin “será recordado como el año de las tragedias migratorias”, según lo definió el secretario general de la ONU en su balance anual. En este 2015 se han superado, según informes de Acnur, todos los récords en cuanto a número de desplazados forzosos en el mundo. De todos los conflictos que provocan movimientos masivos de población, la situación en Oriente Medio constituye actualmente el principal foco emisor de desplazados y potenciales solicitantes de asilo.

Aunque la mayoría se queda en países como Turquía (que acoge aproximadamente 1.800.000 refugiados), Líbano (1.200.000) y Jordania (700.000), un millón de ellos han llegado a Europa procedentes de esta región y del norte de África, zonas atravesadas por el conflicto, la persecución política, étnica, religiosa y el vacío de poder.

Con respecto a la respuesta de la Unión Europea a esta crisis humanitaria, la más grave desde el final de la Segunda Guerra Mundial, son muchos los adjetivos comúnmente empleados y ninguno muy halagüeño: lenta, incoherente, descoordinada, insensible...

Cuando este tipo de calificativos saltan a la palestra a la hora de analizar una política de la Unión Europea, lo que subyace es la tensión entre el número y la calidad de los instrumentos de que disponemos y los resultados esperados. En muchas ocasiones y materias, la Unión Europea dispone de instrumentos, presupuestos, estructuras institucionales y recursos normativos suficientes para alcanzar los resultados esperables y es la práctica política (la discreccionalidad que los Estados miembros en muchas materias y la falta de acuerdo) las que dinamitan -desde dentro- las posibilidades de éxito de políticas a las que llamamos comunes. 

En este caso, ambas dimensiones parecen haber fallado y nadie discute que algo (o muchas cosas, han fallado). La UE hace frente a esta terrible crisis humantaria sin una verdadera política común de asilo desde el punto de vista de los instrumentos y con unas dinámicas marcadas por la división interna y la desconfianza entre Estados.

Mecanismos europeos

En materia de instrumentos, la Unión cuenta desde 2013 con el Reglamento de Dublín III (sucesor de los Convenios de 1990 y 2003) y con la coordinación que proporcionan la agencia europea de gestión de fronteras Frontex, la Oficina Europea de Apoyo al Asilo (EASO) y la Europol. Otros instrumentos de urgencia como la operación de rescate marítimo Mare Nostrum se pusieron en marcha tras la tragedia de Lampedusa en octubre de 2013.

En Dublín se trató de contribuir a la armonización de los sistemas de asilo de los Estados miembros por medio de la fusión de directivas anteriores y para dar cumplimiento al mandato del Tratado de Funcionamiento de la UE de ajustarse a las regulaciones internacionales sobre el derecho de asilo (en particular a la Convención de 1951 sobre Refugiados).

El sistema de Dublín III, considerado un acuerdo de mínimos, debía de ser desarrollado en el nivel nacional mediante la modificación legislativa teniendo en cuenta la idea de que, sin importar el lugar de la Unión al que el solicitante llegase, este fuera tratado bajo procedimientos, leyes y estándares asimilables en consonancia con el acervo legislativo europeo.

La Regulación vigente hasta 2013 (Dublín II) ofreció resultados más bien precarios (pese a contrastarse en la práctica con volúmenes más reducidos de solicitantes de asilo) si atendemos a informes de la Comisión y el Consejo Europeo de Refugiados y Exiliados (ECRE) o a sentencias muy explícitas del Tribunal Europeo de Derechos Humanos como la M.S.S. vs Belgium and Greece. De esta sentencia es relevante destacar las críticas al Estado griego, tanto por carecer de un sistema efectivo para la tramitación de las solicitudes de asilo como por las graves deficiencias estructurales de su sistema de asilo.

En la regulación actual se renunció, pese a las carencias ya detectadas en Dublín II, a una distribución equitativa y solidaria de la responsabilidad sobre los refugiados y a integrar en el nivel comunitario más recursos e iniciativas en materia de Interior y Justicia, alcanzándose sólo un acuerdo minimalista en torno a los criterios de distribución de responsabilidades estatales a la hora de atender las solicitudes de asilo. Es decir: contrariamente al gran objetivo inicial, sigue siendo relevante, y mucho, cuál es el primer Estado europeo que pisa el potencial asilado, dado que la lista de subsiguientes criterios de atribución de responsabilidad suelen desembocar en el mismo punto: ha de encargarse el país de llegada.

De este modo, países como Grecia (806.000 llegadas en 2015) -condenados con anterioridad por sus insuficientes sistemas de asilo y por el tratamiento dispensado a los solicitantes- se encuentran en la primera línea de la crisis y gestionando como un asunto nacional, una acuciante realidad que interpela a la UE en su conjunto. Y todo, con unos medios no proporcionales a los volúmenes de llegada, con división política de por medio y con graves incumplimientos de derechos fundamentales. Dichos incumplimientos ha sido reiteradamente denunciados por organizaciones de Derechos Humanos. De todos, el más sangrante es el del principio de no devolución, auténtica piedra angular de la protección debida a los refugiados que prohíbe la deportación o rechazo en frontera sin que los candidatos tengan siquiera la posibilidad de iniciar el trámite de solicitud.

Tenemos tres Europas para un asunto europeo: la de los países de entrada, los de tránsito (fundamentalmente balcánicos, con la compleja superposición de estatus entre miembros de la UE y Schengen, socios del club europeo que aún no conforman Schengen , –Croacia-  y otros que no forman parte ni de un grupo ni de otro- y por último, la Europa más al norte, la de los países-destino. 

Medios normativos insuficientes

La UE, como vemos, ha tenido que hacer frente a esta crisis con unos medios normativos insuficientes y diseñados sobre problemas no corregidos. Esto ha quedado evidenciado fundamentalmente en dos realidades: por un lado, en las distintas reuniones del Consejo en las que se ha intentado sin demasiado éxito parchear dichos instrumentos  mediante la asignación de unas cuotas de reparto reñidas por los Estados como si de una subasta a la baja se tratara. Y, por otro, en un hecho de gran significado político protagonizado por Alemania, país que decidió bordear la Regulación de Dublín para aceptar tramitar solicitudes de asilo como país-destino, aunque le correspondiera a Grecia como país-entrada.

La racanería de los negociadores para repartirse apenas 100.000 refugiados entre 28 nos habla de un clima político poco benéfico para con los refugiados mientras proliferan ciertas retóricas más o menos incendiarias en Hungría, República Checa, Eslovaquia o Rumanía o van al alza en Francia o Alemania. La vuelta de Merkel al sistema de Dublín, tras haber apostado por una solución coordinada y realmente europea, responde a las presiones recibidas en el seno de su partido, alertado del supuesto coste electoral de adoptar una política generosa dado el creciente malestar que empiezan a recoger movimientos anti-inmigración como Pegida.

2015 nos ha conmovido y ha movido (a espasmos) a nuestros Gobiernos. Para los que han perdido la vida en el Mediterráneo 2016 ya es demasiado tarde. También para los que han tenido que regresar a la muerte de la que huían por encontrar cerradas nuestras puertas. Europa tiene que ser una fortaleza, sí, pero una construida sobre los cimientos de los derechos humanos, no una que deje sin posibilidad de entrar a quienes los buscan con desesperación. No una en la que se siga discutiendo quién debe hacer menos ante la catástrofe que sigue produciéndose ante nuestros ojos.